Казусы местного самоуправления в России

Почему местное самоуправление (МСУ) в России так и не превратилось в аналог западного? И почему местным властям вообще зачастую сейчас невыгодно развивать подопечную им территорию?

Несмотря на то, что основные принципы МСУ были заложены ещё в Конституции 1993 года, долгое время в России продолжала существовать административная модель, унаследованная с советского времени и немного модернизированная под демократические условия. Относительную автономию имели губернаторы, но местная власть по-прежнему оставалось очень сильно зависимой от вертикали — и в финансовом отношении, и в плане обеспечения коммунальными ресурсами. Муниципалитеты во многих городах просто отсутствовали — они находились в ведении районных администраций, под эгидой которых были объединены сразу несколько населённых пунктов. Помимо полной зависимости районных и городских глав от областных властей, действующая административная модель порождала бесконечный бардак — функции разных ведомств дублировались, а некоторые полномочия и вовсе не были закреплены ни за кем. России требовалась новая, современная система местного самоуправления.

Реформирование российского МСУ на западный манер началось, как это не покажется кому-то странным, с приходом к власти Владимира Путина. Новый президент РФ запустил параллельно два процесса, формально противоречащих друг другу — с одной стороны, проводил жёсткую централизацию власти, с другой стороны — выбрал курс на укрепление муниципалитетов. Однако, эти две тенденции только на первый взгляд кажутся взаимоисключающими. Путин преследовал и вполне понятную политическую цель — нужно было ослабить власть губернаторов («красный пояс», Лужков, Шаймиев, Россель, Рахимов — князей хватало), но при этом не идти против пресловутых «демократических ценностей», которые в тот момент ещё что-то стоили. Как это можно сделать? Элементарно: нужно укрепить власть на местах. Отдать максимум полномочий муниципалитетам, тем самым выбив опору у губернаторов. Одновременно с этим всех местных чиновников «приглашали» в молодую партию «Единая Россия», тем самым выстраивая централизованную «вертикаль власти» на новых принципах.

Процесс был запущен. Надо сказать, что в качестве консультантов удалось привлечь множество действительно достойных учёных и экспертов — достаточно сказать хотя бы о Вячеславе Глазычеве, урбанисте с мировым именем.

Совсем скоро, в 2003 году, был принят федеральный закон №131 «Об общих принципах местного самоуправления», который действует и по сей день. Что из себя представляет этот документ? В основу нового закона легла «Европейская хартия местного самоуправления» — ключевой документ, описывающий базовые правила организации власти в цивилизованном мире. Государства, участвующие в Хартии, обязуются сохранять максимально широкую автономию муниципалитетов — управленческую, политическую, экономическую. Центральным здесь является принцип субсидиарности. Он описывается следующей формулой: «На вышестоящие уровни передаются только те вопросы, которые не могут быть решены на нижних уровнях».

В 131-м законе был чётко прописан весь функционал местных властей. Стоит сказать, что перечень функций действительно широкий — здесь и вопросы строительства, ЖКХ, содержания дорог, выделения земли, образования, здравоохранения, экологии и многие-многие другие. По этому списку Россия в числе самых прогрессивных стран по развитости местного самоуправления. Исключением является разве что отсутствие муниципальной полиции (все силовые ведомства в России жёстко подчинены федеральной вертикали), но необходимость такого ведомства — серьёзный вопрос. На эту тему в Европе существуют полярные точки зрения.

Казалось бы, что может не устраивать в этой системе? Но подвох крылся совсем не в законе «О местном самоуправлении». Важнейший принцип Европейской Хартии — финансовая независимость муниципалитетов. Простая мысль: для выполнения широких обязательств местным властям нужны деньги. Здесь же российские законодатели торопиться не стали. Города и районы по-прежнему отдавали свои доходы в центр, а затем с протянутой рукой шли в Москву — просить копеечку на элементарные нужды.

В 2006 году, когда закон вступил в силу, недостаточное финансовое обеспечение муниципалитетов объясняли трудностями переходного периода. Мол, для перестройки нужно время. Высокопоставленные чиновники во всех интервью уверяли, что в дальнейшем доля средств, которые муниципалитеты оставляют себе, будет увеличиваться.

Но процесс пошёл в обратном направлении — центр стал всё больше забирать, и всё меньше отдавать. На сегодняшний день вполне стандартной является ситуация, при которой в бюджете какого-нибудь райцентра оседает только 10-15% от заработанных средств, в то время как все остальные деньги уходят на региональный и федеральный уровень. Получилась коллизия: по ФЗ-131 местные власти обладают широкой автономией, в то время как Бюджетный и Налоговый кодексы этой независимости их лишают!

Интересно, что первым же критиком новорождённой системы МСУ стал… один из разработчиков закона Вячеслав Глазычев, чьи экспертные доклады легли в основу ФЗ-131.

«В эпоху Золотой Орды одной десятой части доходов было достаточно для того, чтобы содержать ханскую ставку, десятину отдавали своему князю, десятину — церкви, а семь десятых все-таки оставались на местах. В этом отношении мы совершили колоссальный скачок назад от славной эпохи средневековья», — отмечал Глазычев в интервью 2006 года, когда закон только вступил в силу.

Несмотря на протесты экспертов и многочисленные обращения муниципалитетов, тенденция не сломалась. Все последние годы федеральная и региональная рента только увеличиваются, лишая местные власти не только автономии, но и каких-либо стимулов к развитию. Система налогообложения такова, что мэры и главы районов совершенно не заинтересованы в увеличении доходов — какая разница, сколько зарабатывает город, если деньги всё равно отправятся в Москву?

Принято считать, что в России низкая инвестиционная активность обусловлена ангажированностью судебной системы и, как следствие, отсутствием гарантий для бизнеса. Это действительно так, но не следует забывать и другой фактор — местные власти просто не заинтересованы в том, чтобы привлекать бизнес с «длинными деньгами». Какой смысл выделять свободный земельный участок под высокотехнологичное производство, если можно по-быстрому продать этот кусок земли под торговый центр или многоэтажку.

Неудивительно, что местное самоуправление в России начали стремительно сворачивать. Действующая модель признана неэффективной, причём данная оценка подкреплена многочисленными исследованиям и вполне трезвыми аналитическими выводами. Непонятно только одно — почему вместо того, чтобы исправить главный изъян, предлагается урезать саму систему местного самоуправления? К тому же, на практике доказавшую свою эффективность по всему земному шару.

Источник